當(dāng)前一段時期我國各地推進(jìn)PPP（公私合作模式）項目的熱情持續(xù)高漲，社會資本的選擇是PPP項目推進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。本文論述了PPP模式的概念，結(jié)合PPP項目的招標(biāo)采購方式與相關(guān)法律法規(guī)的適用性比較，通過某城市地下管廊案例的分析和介紹，提出了適合我國國情的PPP項目招標(biāo)采購方式。
伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、我國推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、建設(shè)開放競爭的市場體系，公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用需求也逐年擴(kuò)大。將公私合作的投資、建設(shè)與運營模式運用到大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項目中，能夠使政府減緩財政壓力，實現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，同時為社會資本提供獲利的機(jī)遇，打造經(jīng)濟(jì)新增長點，最終達(dá)到社會公眾、公共部門與私營部門的多方共贏。
然而，PPP模式在項目要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、采購方式及合同管理等方面具有特殊性，在運作過程中將受到很多因素影響。由于我國與歐美發(fā)達(dá)國家國情不同、國內(nèi)實際操作經(jīng)驗不足、政策體系與機(jī)制發(fā)展不健全等現(xiàn)狀，我國公共部門對于PPP項目的招標(biāo)采購給出了不同的方式選擇。這里，筆者將著重探討適合于我國國情的PPP項目招標(biāo)采購方式。
PPP模式概述
聯(lián)合國發(fā)展計劃署、歐盟委員會等組織均對PPP模式進(jìn)行了統(tǒng)一定義，將Public Private Partnership簡稱為“PPP”，中文可譯為“公私合作模式”。總體而言，PPP模式即：公共部門與私營部門（社會資本）基于某個大型項目的建設(shè)與運營管理，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮各自的經(jīng)驗優(yōu)勢，通過不同程度的參與、適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)與資源分配以及風(fēng)險分擔(dān)，促進(jìn)各方利益最大化的實現(xiàn)與共享，最終滿足項目實施的公共服務(wù)需求而建立的一種長期合作關(guān)系。
根據(jù)社會資本參與程度與承擔(dān)風(fēng)險的不同，PPP可分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類3種模式類別。
在我國，政府和社會資本合作（PPP）是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。我國的PPP項目以特許經(jīng)營類為主要形式，包括BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)-擁有-運營）、PFI（民間主動融資）等模式。
當(dāng)前一段時期，政府公共部門通過PPP模式進(jìn)行職能轉(zhuǎn)型，從公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者與合作者，在發(fā)揮政府引導(dǎo)作用的同時讓民間資本獲得建設(shè)與運營公共基礎(chǔ)設(shè)施的“入場券”，從而激發(fā)出市場活力。
PPP項目相關(guān)法律法規(guī)的適用性比較
《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》是我國所有招標(biāo)采購活動必須遵守的法律。《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資［2014］2724號）明確規(guī)定，PPP項目應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)公正、公平優(yōu)選合作伙伴，但上述兩項法律在規(guī)范PPP項目選擇合作伙伴或特許經(jīng)營者的適用性上有著一定的不同。
《招標(biāo)投標(biāo)法》自2000年1月1日起施行，是對必須采用招標(biāo)投標(biāo)方式的項目進(jìn)行招投標(biāo)活動的法律規(guī)范。如大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目、全部或部分使用國有資金投融資項目等形式的工程建設(shè)項目均適用該法。但該法的適用性主要體現(xiàn)在工程建設(shè)階段，即PPP項目選定合作伙伴之后的包括勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、設(shè)備與材料采購等環(huán)節(jié)。
《政府采購法》自2003年1月1日起施行，是對政府采購活動進(jìn)行的法律規(guī)范。各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或團(tuán)體組織使用財政性資金采購，依法制定集中采購目錄范圍內(nèi)或限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程適用該法。基于采購活動形式、資金結(jié)構(gòu)等角度的分析，我國PPP項目在招標(biāo)采購環(huán)節(jié)應(yīng)遵循《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定。
國家發(fā)展改革委員會相關(guān)文件規(guī)定：“實施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項目實施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。”“特許經(jīng)營項目建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者。”
財政部相關(guān)文件規(guī)定：“項目采購應(yīng)根據(jù)《政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點，依法選擇適當(dāng)采購方式。”“公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項目。”
PPP項目招標(biāo)采購方式的適用性比較
《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金［2014］113號）規(guī)范了PPP項目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等環(huán)節(jié)的操作流程。《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫［2014］215號）對政府采購PPP項目的操作流程進(jìn)行規(guī)范。《政府采購法》將公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式如競爭性磋商等，確定為政府采購方式。
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目必須進(jìn)行招標(biāo)。《政府采購法》也明確規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。
雖然財政部提出PPP項目采購可以采用競爭性磋商和單一來源采購等非招標(biāo)方式進(jìn)行采購。但是財政部提出的競爭性磋商管理辦法的適用條件是PPP模式中的政府購買服務(wù)項目，而不是特許經(jīng)營項目，單一來源采購的使用范圍也不適用于特許經(jīng)營項目。
筆者認(rèn)為，PPP模式中的特許經(jīng)營項目，建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者。公開招標(biāo)有利于規(guī)避法律風(fēng)險。另外，即使采購需求不明確的項目也可采用兩階段方式進(jìn)行招標(biāo)，通過第一階段招標(biāo)明確采購需求和PPP合同。
某城市地下綜合管廊項目招標(biāo)采購案例分析
A城市作為2015年國家地下綜合管廊試點城市，根據(jù)國家相關(guān)文件要求，探索采取PPP模式吸引社會資本參與項目的投資建設(shè)和運營維護(hù)，承擔(dān)合作期限內(nèi)的項目管理，發(fā)揮政府和社會資本各自優(yōu)勢，合理延長設(shè)施運營期限，降低政府年度直接投資壓力，提高市政設(shè)施公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。
項目建設(shè)內(nèi)容
地下綜合管廊建設(shè)內(nèi)容：包括H大街區(qū)域、G新城區(qū)域、L經(jīng)濟(jì)區(qū)域共11條、25公里綜合管廊建設(shè)項目，其中，主城區(qū)建設(shè)13公里，新城區(qū)建設(shè)12公里，工程靜態(tài)投資28億元。爭取達(dá)到兩年初見成效、三年實現(xiàn)運營的總體目標(biāo)。
項目運作方式
根據(jù)財政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建［2015］29號）文件精神，該項目采取“投資、建設(shè)和運營維護(hù)一體化+入廊單位付費+政府補(bǔ)貼”的運作方式。合作期包括建設(shè)期和運營期，建設(shè)期2年，運營期為25年。
A城市市政府指定A市建設(shè)集團(tuán)有限公司與社會資本共同成立項目公司。項目公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和項目設(shè)施的運營維護(hù)。項目公司與入廊單位簽訂《入廊協(xié)議》。
項目建成投入使用后，在項目合作期限內(nèi)，項目公司根據(jù)市政府及價格主管部門出臺的收費政策對入廊單位使用地下綜合管廊進(jìn)行收費(包括入廊費和管廊運行維護(hù)費收入)。市政府按照設(shè)施使用的績效考核情況分期支付財政補(bǔ)貼，合作期滿后項目設(shè)施無償移交給政府指定機(jī)構(gòu)。
招標(biāo)采購方案
該項目的招標(biāo)采購策劃如下：由A市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會作為招標(biāo)人，通過招標(biāo)方式，選定社會資本。
由于主城區(qū)的地下綜合管廊建設(shè)面臨交通和臨時施工場地問題，采用的施工工藝有所區(qū)別。主城區(qū)擬采用疊合整體式工藝施工，新城區(qū)采用傳統(tǒng)的現(xiàn)場澆筑工藝施工。為了保障項目順利實施，本次采取主城區(qū)和新城區(qū)管廊建設(shè)分開招標(biāo)的方式。
該項目對投資人的資格條件做出如下規(guī)定：
首先，需具備的一般資格條件有：投資人可以是依法注冊的獨立法人實體，也可以是由不同法人實體組成的聯(lián)合體；投資人應(yīng)具有與本項目投資相適應(yīng)的資金保障能力及良好的財務(wù)狀況和商業(yè)信譽(yù)；投資人(或組成投資人聯(lián)合體中的一方)應(yīng)具備建設(shè)行政主管部門核發(fā)的施工總承包相應(yīng)資質(zhì)。
其次，針對主城區(qū)項目的資格條件包括：有大型路橋、隧道等類似工程的混凝土預(yù)制構(gòu)件施工經(jīng)驗和業(yè)績。
在招標(biāo)方式選擇方面，根據(jù)《政府采購法》、《政府采購法實施條例》、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財金［2014］113號）以及《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫［2014］215號）等有關(guān)規(guī)定，本次采取公開招標(biāo)的方式選擇社會投資人。
在資格審查方式選擇上，規(guī)定如下：由于A城市冬季寒冷、施工期較短，為了推進(jìn)項目實施，采用資格后審方式對社會資本進(jìn)行資格審查。
該項目采用綜合評估法，對投標(biāo)人的投標(biāo)報價、建設(shè)維護(hù)方案、財務(wù)方案和法律方案等進(jìn)行綜合評審，并按得分由高到低順序排定中標(biāo)候選人。
在澄清談判方面，招標(biāo)人將與排名第一的中標(biāo)候選人進(jìn)行澄清談判。澄清談判需在規(guī)定期限內(nèi)完成。如雙方達(dá)成一致，則該投標(biāo)人會被選定為中標(biāo)人。如招標(biāo)人未能與排名第一的中標(biāo)候選人達(dá)成一致，可依次與排名第二、排名第三的中標(biāo)候選人進(jìn)行澄清談判。中標(biāo)候選人中與招標(biāo)人達(dá)成協(xié)議者即被確定為中標(biāo)人。
案例分析和建議
上述A城市地下綜合管廊項目因其建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分，故通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者。
然而對于招標(biāo)人無法精確擬定特許經(jīng)營項目實施方案核心需求目標(biāo)、交易邊界條件、提供產(chǎn)品或者服務(wù)成果標(biāo)準(zhǔn)和項目建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)要求的項目，筆者也建議可以采用兩階段招標(biāo)的方法。即：
第一階段，招標(biāo)人依法發(fā)布招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書，編制和發(fā)出《征詢特許經(jīng)營項目商務(wù)技術(shù)方案建議文件》，向潛在投標(biāo)人征詢特許經(jīng)營項目的基本需求目標(biāo)、交易邊界條件、產(chǎn)品或者服務(wù)成果標(biāo)準(zhǔn)和項目建設(shè)技術(shù)方案等建議。招標(biāo)人再根據(jù)潛在投標(biāo)人提交的特許經(jīng)營項目的商務(wù)技術(shù)方案建議書編制特許經(jīng)營招標(biāo)文件。
第二階段，招標(biāo)人向在第一階段提交商務(wù)技術(shù)方案建議書的投標(biāo)人提供招標(biāo)文件，投標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求，提交包括最終項目實施計劃和投標(biāo)報價在內(nèi)的投標(biāo)文件。評標(biāo)委員會對投標(biāo)文件進(jìn)行評審后，推薦中標(biāo)候選人。
綜上所述，隨著相關(guān)法律法規(guī)更加健全、配套機(jī)制更加完善，可以預(yù)計，公開招標(biāo)方式將成為我國PPP項目中主導(dǎo)的采購方式。
因此，筆者建議PPP項目在招標(biāo)采購階段，應(yīng)在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下將法律法規(guī)與項目實踐需要有機(jī)結(jié)合起來，做出切實有效的制度更新和流程優(yōu)化，堅持創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，結(jié)合物有所值的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，確保PPP項目的效率與效益。同時，采用適合我國國情的PPP項目招標(biāo)采購方式、采購程序以及監(jiān)管方式，為推動我國PPP項目健康發(fā)展提供保障。
(中國建設(shè)報)
